[关键词]应急救援 高校应急志愿服务组织 管理机制

课题：2019年度中央文明办、共青团中央学雷锋志愿服务重大理论和实践问题课题《基于层次分析模型的应急救援志愿服务组织管理机制研究》（课题编号：19YB03）。

2019年11月29日，在中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习中，习近平强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担及时应对处置各类灾害事故的重要职责，要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。[1]

大学生是志愿服务参与度最高的群体，目前越来越多的高校出现了应急志愿服务组织。但我国应急志愿服务整体起步较晚，高校的应急志愿服务组织发展良莠不齐，管理机制尚不成熟，这与当前我国对于应急救援社会力量的迫切需求形成突出矛盾，显示出建立健全高校应急救援志愿服务组织的内外部管理机制的重要性、必要性和紧迫性。

管理机制存在问题的分析

通过对应急管理部门工作人员、高校相关部门管理人员、高校学生应急志愿服务组织管理人员、学生志愿者等7类群体的个案访谈以及线上、线下3000余份问卷调查结果，分析得出当前我国高校应急志愿服务组织的内外部管理机制主要存在以下问题。

1.管理体制不规范

（1）外部管理制度不健全

高校应急救援志愿者及服务组织参与公共危机治理的管理制度不完善，是应急志愿服务组织与社会组织及政府合作有待加强的核心因素。

一是组织机制有待健全。目前，我国缺乏全国性的高校应急志愿服务协调机构，难以对应急志愿服务进行统一高效的组织管理。应急管理部、共青团、红十字会等多元主体管理的实际，一定程度上导致了职责不清、边界不明、合作不力、管理不畅等问题。

二是缺乏全国性、专门性法律法规。《中国注册志愿者管理办法》是我国关于志愿者管理现有的唯一法规，是对所有注册志愿者的统一管理办法，对于高校各类志愿者管理缺乏针对性，没有对大学生应急志愿者的管理做具体明确的说明。而关于突发事件和公共危机的《突发事件应对法》也并未对应急志愿者的志愿活动进行法制上的规划。[2]

三是资源筹措调配机制有待健全。政府应急财政支出、资源调配主要是根据受灾程度临时调度使用，用以开展日常宣传、专业培训等项目的专项资金不足；而各高校对于学生应急志愿服务组织的支持力度更加不足。以陕西省为例，《陕西省应急管理厅2019年部门综合预算说明》中指出，2019年教育培训支出仅占所有经费总额的1.19%。[3]其中，并未明确对于大学生志愿者的培训经费。

四是组织未深度融入国家应急救援体系。高校应急志愿组织作用尚未得到足够的重视和认可，没有被正式纳入危机治理体制。目前，我国已形成“一案三制”（“一案”指应急预案，“三制”分别为管理体制、运行机制、法律制度）的国家应急管理体系，但其中明确提及“志愿组织”的条文较少。[4]

（2）缺乏统一高效的信息平台与协调机制

危机信息的快速、准确、全面的获取，是保障应急救援效果的第一要素，由于应急志愿信息系统尚未建立，且高校环境较为封闭，高校应急志愿组织参与救援缺乏有效的信息支持和协调调配。突发应急地点与外界中断联络情况较为常见，极易导致志愿服务活动缺乏对于危机的整体认识，产生了大量进入灾区的应急救援志愿者及组织难以搜救援助对象的情况。在危机信息收集、统计、研判、传递、发布、反馈以及监督途径等方面亟需提升。

2.应急志愿服务组织内部建设不规范

（1）招募机制不健全。高校志愿者招募工作主要对象是本校学生，招募方式以主动吸纳为主，此种方式对于组织人员扩充有很大帮助。但因为应急救援志愿服务的专业性，同时受限于高校专业设置的局限性，招募学生很难匹配实际工作开展需求，组织的专业化水平难以得到保证。

（2）常态化培训缺乏。主要表现为：第一，培训时间短。根据统计数据，国家地震救援训练基地的培训课程的时间一般为2—5周，一年训练两次，社会上的志愿者组织参加培训的时间大部分在3天左右，一年只参加一次。[5]而高校的应急志愿者组织尚无相关部门组织其参加培训。第二，培训普及率低。在我国医疗急救方面，培训合格的人数占全国人口的比重不超过1%，针对在校大学生的医疗急救培训才刚刚起步，而法国为40%，德国达到80%。[6]第三，培训内容单一。专业的救援培训课程应该包括通用课程、专业课程和综合训练等科目，但是许多志愿者组织将重点放在通用课程和简单的救援知识上，导致实践能力较弱，无法应对救援时的复杂性环境。第四，培训效果缺乏评估。各高校有关部门不重视培训效果评估，忽视评估的作用，导致为数不多的培训也会沦为形式。

（3）组织运行经费短缺。相较于其他志愿服务，开展专业应急救援离不开充足的经费支撑，缺少经费意味着组织无法承担组织运转和队伍专业化建设。许多高校应急志愿服务组织仅靠成员会费维持运转，缺少外部输血，无法提供专业的救援设备、必要的后勤物资甚至最基本的志愿者人身保险，导致大学生志愿者参与应急救援风险成本太高，也抑制了大学生参与的积极性。

3.社会评估体系、监督机制不健全

（1）评估体系不完善。一是对救援质量评估不够。在救援过程中，大学生奉献爱心，提供无偿救援服务，因此，许多人认为不应对其开展评估，没有及时评估不利于发现救援行动存在的问题进而提升救援能力。二是对培训效果的评估不够。系统高效的培训可以有效提升志愿者自身的救援水平，不对培训效果评估，容易造成培训的形式化和志愿者的不重视，不利于提升志愿者的专业水平。[7]

（2）监管机制缺位。现有相关立法中对政府监管的规定不够具体，对于监管主体、程序、具体内容等方面缺乏评估标准，缺少民间评估与监督机构参与。

存在问题的对策研究

1.强化有关部门协调管理职能

（1）明确主体角色功能定位，建立大学生参与应急救援的长效协作机制。一是政府在灾害治理的整体战略部署、合作政策制定等宏观层面要发挥指导作用，对各高校提出明确工作要求，为高校应急志愿服务组织参与合作的开展提供空间。二是要建立完善协同参与灾害应急救援的长效协作机制，将高校应急志愿服务组织纳入社会应急管理体系，使高校应急志愿服务组织由“被动听从学校安排”向“主动参与救灾过程”转变，并对参与救援中参与的大学生志愿者权利、义务、责任做出明确规定。三是要设立专门的综合协调机构作为沟通的桥梁，构建政府、社会、高校互通的应急救援信息交流平台，加强有效沟通。

（2）健全有关法律法规体系，推动出台应急志愿服务组织管理办法。政府一方面应出台一部具有纲领性的应急救援志愿服务组织总法，对大学生应急救援志愿服务组织在参与灾害应急救援过程中的各项权利与义务做出细致明确的规定；完善应急管理方面的法律法规，明确应急志愿服务组织的多元治理主体地位，保证其在参与救援的合法性，并针对大学生的特殊身份做出相应具体说明。另一方面，政府应出台应急志愿服务组织管理办法，明确管理主体、管理内容与要求、组织与实施等部分，具体涵盖应急救援志愿服务组织的登记、注册、招募、培训、交流合作、参与救援、法律保障等内容，为各高校提供应急救援志愿服务组织管理方案。各高校应配套出台相应的落实办法，在整体志愿者管理基础上根据应急救援的特殊性，做出具体明确的指导。

2.加强组织自身建设

（1）加强人才队伍建设。一是完善应急救援志愿服务组织人才招募机制。由于自然灾害具有复杂性和不确定性，因此高校应急志愿服务组织要积极吸纳各类具有专业素质的大学生加入，甚至可以跨高校招募。同时，还要给予其一定的经费保障，用以组织的必要开支。二是加强对已有队员的技能培训。高校应急志愿服务组织必须在日常组织建设中对志愿者增加技能和知识的培训，包括心肺复苏、心理援助、创伤救护等专业培训，提升大学生志愿者的专业救援能力。

（2）加强组织规范化建设。一是建立组织内部细化可行的管理制度，对组织及成员的职责、权利和义务做出明确规定，制定组织参与灾害应急救援的运行机制，明确相关负责人员的责权范围，保证成员在灾害来临之时快速反应、准确应对，防止救援工作中混乱、无序现象的发生。二是加强高校应急志愿服务组织的自我道德约束，通过组织内部学习，大力宣扬奉献精神与公益理念，坚定大学生志愿者的崇高追求和高尚情操，树立良好组织形象。

（3）加强组织间合作提升。目前我国高校应急志愿服务组织普遍规模小、人员专业结构性单一，而自然灾害具有复杂性和不确定性，在救援时，将个体力量相对单薄、专业优势不同的各高校应急救援志愿服务组织力量进行整合，可实现各组织的优势互补，提供更好的应急救援效果，同时不同组织也可以在合作中相互学习、取长补短。通过搭建信息共享平台、联合发布募集物资公告等方式，实现灾情相关信息的互通；有效整合资源，统一调配物资和善款，减少资源的浪费和不公平现象的发生。

3.完善社会监督机制

（1）鼓励公众对组织进行社会监督。一方面高校应急志愿服务组织应对所参与的救援行动、所取得的成绩进行主动宣传，加深公众尤其是大学生对应急志愿服务组织存在价值的认同和理解，提高公众认知水平。另一方面，政府要为社会公众畅通监督渠道，鼓励公众参与应急救援效果监督，如定期举办听证会、研讨会等。

（2）加强新闻媒体对组织的舆论监督。新闻媒体特别是各高校校内媒体平台要主动承担大学生参与救援组织工作效果的宣传监督职责，积极指出应急志愿服务组织的不当行为、敢于揭露其不法行为；为校内学生提供组织信息，引导大学生对应急救援志愿服务组织的关注，鼓励倡导更多大学生参与。

（3）大力发展第三方评估机制。高校应鼓励、扶持第三方独立评估机构大力发展。评估工作机制应包括高校应急志愿服务组织评估标准的确定、评估程序的规范等，组织健全、程序合理、操作规范、运转协调是高校应急志愿服务组织评估工作机制的核心要素。

参考文献：

[1]新华网：《习近平主持中央政治局第十九次集体学习》，http://www.xinhuanet.com/2019-11/30/c_1125292731.htm，2019年12月2日。

[2]孙阅：《我国公共危机应对中的志愿者管理问题研究》，学位论文，黑龙江大学，2018。

[3]陕西省应急管理厅：《陕西省应急管理厅2019年部门综合预算说明》，http://yjt.shaanxi.gov.cn/upload/CMSsxaj/201911/201911060900012.pdf，2019年11月30日。

[4]毛凯英：《公共危机应急中的志愿者参与研究》，学位论文，华东政法大学，2016。

[5]王颖、白鹏飞、王晔：《北京市应急志愿者队伍发展现状与问题研究》，《电子科技大学学报（社科版）》，2016年4月。

[6]董泽宇：《公众应急培训的特征、现状与发展方向》，《中国应急管理》，2012年第10期。

[7]高文玥：《志愿服务参与应急救援的专业水平提升研究》，学位论文，南京工业大学，2018。

作者单位：赵闯 姬海锋 陕西科技大学学工部 吴书强 陕西科技大学机电与工程学院