【摘 要】从法律层面正式明确民办教育分类管理的合法性是新《民办教育促进法》的重大突破。民办教育分类管理是新时期我国民办高校发展的必然选择。文章对陕西民办高校实行营利性和非营利性分类管理的必要性与可行性进行了系统分析，并就如何推进陕西民办高校分类管理提出了若干政策建议。

【关键词】非营利性 营利性 分类管理 陕西民办高校

基金项目：本文系2013年陕西省社会科学基金项目“陕西高水平民办高等教育发展研究”成果，项目编号：13N146。

民办教育分类管理的政策背景和意义

1.民办教育分类管理有着深刻的政策背景

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中指出要“建立高校分类体系，实行分类管理”，并明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，这一要求有着深刻的国际国内背景和实践价值，这是一个有利于民办教育健康发展的、伟大且具有时代特征的政策突破。《民办教育促进法》经过三审修订，于2016年11月7日正式通过，这标志着民办教育分类管理从此有了确切的法律依据，民办教育的发展也将进入一个崭新的阶段。

民办教育分类管理作为教育领域的一项重大改革，近年来成为我国民办教育界最受关注的课题之一。从《民办教育促进法》（2003年）、《民办教育促进法实施条例》（2004年）、《教育规划纲要》（2010年）、《民办教育促进法修正案（征求意见稿）》（2016年）到2016年11月《民办教育促进法》修正案的通过，整个过程不断明确分类管理的法律依据，从法律层面为解决民办学校在法人属性、产权归属等方面存在的问题提供了越来越清晰的依据。中共中央办公厅印发的《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等相关配套政策的颁布均可以看出，国家已把民办教育分类管理提上了议程，分类管理势在必行。

国务院、教育部等部门出台的相关配套政策及实施细则为民办教育改革指明了方向，这也促使民办学校分类管理体制机制逐步健全。2017年9月1日，新《民促法》的正式生效，意味着民办学校分类登记、分类管理机制初步确立。

2.实行民办高等教育分类管理的现实意义

民办学校分类管理是国家贯彻落实新《民促法》的关键举措，是党中央、国务院进行民办教育改革所作出的重要决策。分类管理有利于保护出资人的合法权益，更好地维护教育的公益属性，促进民办学校各自定位，办出水平和特色。《若干意见》的整体原则是放权，新的管理体制赋予营利性民办学校（机构）更多自主权和灵活性，尤其在上市、并购、PPP模式等方面。规范管理、强化自律意识是今后民办教育领域改革的必然趋势，如加强事中事后监管、实缴注册资金、落实法人财产权、风险保证金、财务专户管理、建立信息强制公开制度，有利于民办教育行业发展，增强社会公信力。

分类管理问题是民办高等教育的核心问题，是关系民办学校是否健康发展的重要问题[1]。只有积极探索非营利性和营利性两类民办学校在办学体制、运行机制、人事管理、经费筹措、产权结构、资产管理、财务管理、税费管理、投资回报、社会公示、股民监督等方面的问题，才能为民办高等教育创造基础雄厚、根基稳固且具发展潜力的良好环境。在贯彻落实新法新政的背景下，民办教育只有坚持改革创新和与时俱进，才能适应国际潮流和国内教育实际，才能抓住新的发展机遇。

总体来看，通过政策引导，对民办学校实行分类管理，建立分类管理制度，是当前和今后一个阶段民办教育宏观治理的一项重要的基础性制度安排，其目的是为更好地落实民办教育法治奠定坚实基础，现实意义重大。

陕西民办高校分类管理的必要性与可行性分析

1.选择非营利性高校的必要性分析

一是陕西长期坚持非营利性办学的理念宣传。在国家原有民办教育法律法规和相关政策的影响下，陕西民办高校一直坚持不以营利为目的的办学方向，30多年的宣传一直坚持这一提法，新的宣传与提法也不可能在一时之间改为营利性。

二是滚动发展模式形成的资产积累成为总资产的主体。以陕西省为例，陕西民办高校大多成立于1998年以前，前期均无大的投资，主要依靠逐年积累形成今天的办学规模，举办者一般没有一次性巨额投资的压力。如果要选择营利性办学之路，对现有积累资产的分割难度太大，对取得可观回报难以持乐观态度。与其背负少量回报之名，不如完全放弃，果断选择非营利性高校。

三是政府近年来的投资力度不断加大，并逐渐超越举办者的出资额度。以专项资金为例，从2012年起，陕西省财政每年投入3亿元积极支持民办高校努力提高办学条件，增强综合实力。

目前18所学校分别累计获得专项资金数百万元至1.8亿元不等。其中，许多学校的省财政投入资金，已超过其原始出资额与累计出资额之和。在此前提下，陕西民办高校选择非营利性办学性质的倾向性远远大于选择营利性高校的可能性。

2.选择非营利性高校的可行性分析

古今中外，教育公益性的观念早已深入人心，将非营利作为办学宗旨是教育的首要选择。一方面，基于社会经济水平和人们教育理念的现实状况，办学者不得不首选非营利性办学，其中一些学校主观上有走营利性办学之路的想法，但客观上迫于现实压力仍只能选择非营利性办学。

另一方面，社会上不乏视公益性办学为宗旨、热心教育、坚持公益办学道路的举办者，他们大多数都是白手起家，对教育有着无限的热忱与崇高的追求，将毕生精力奉献在公益教育和非营利办学。

3.选择营利性高校的必要性分析

从主观方面看，基于民办高校举办者要求回报的个人心理倾向和获得治权的主观需要，多数人会选择走营利性办学之路。一是举办者希望办学要有回报的占绝大多数。特别是年龄偏小的办学者几乎没有非营利的概念，这与上世纪八九十年代的举办者的选择泾渭分明。很多民办高校的举办者后期对学校都有不同程度的投入，其对要求回报的力度会随投资年限和投资额度的增加而加大。另外，民办高校经过多年的积累形成了稳定的规模，资产不菲，一般在3~10亿元之间，上一辈打拼下来的江山，很想留给子女继承。部分民办高校举办者的子女也想在前辈已开创事业的基础上，为自身搭建发展平台，继承“家业”并发扬光大。二是专职从事民教事业者的心理需要。一大批长期投身民办高等教育事业的举办者、办学者和管理者，从心理上需要通过营利来支撑和强化学校的发展，以体现个人的价值和作用。三是取得治权的需要。一般来讲，产权与治权是分离的，产权会影响治权。举办者为了获得治权，继而需要产权的支撑。

从客观方面看，社会经济状况和人民群众对个性化、多元化教育的客观需求为选择营利性高校提供了条件。因受教育者的层次、类别、需求在不断变化，人们对个性化、定制化的高等教育需求越来越迫切，这也为民办高校的转型与发展提供了机遇与可能。选择营利性办学能够为学校今后的长远发展提供充足的资金保障和生源基础。

4.选择营利性高校的可行性分析

一是政策层面。新《民促法》提供了法律保障。新法颁布以前，真正从法律层面而言，我国不应存在营利性高校，而客观事实上却存在。如今，营利性办学已得到国家法律的保护与认可，新《民促法》及配套法规既是对我国有史以来教育只能是非营利性的传统观念的突破和挑战，又是我国民办教育接轨国际、与时俱进的有力体现，其意义影响深远。

二是社会层面。已经正视了营利性学校的实际存在。随着中国社会的阶层多元化，中产阶级越来越重教育，不断加大家庭收入中用于教育投资的分配比重，其向教育不断追加投入成为必然选择。从学前教育、中小学教育一直到高等教育，都有较雄厚的社会经济基础，赞同举办高水平的营利性优质教育已成为社会的新选择。受教育者的层次、类别、需求也不断变化，其中对接受高投入的优质教育愈发强烈，这就为营利性高校的发展提供了机遇和可能。

三是学校层面。主观上和客观上都有选择营利性的倾向。社会资本进入民办教育领域，除选择非营利性办学外，不少学校把教育作为营利性产业来做，使教育的产业属性发生了变化，因此营利性高校已成为举办者的又一选择。

陕西民办高校分类管理政策落地有待解决的难题

2018年1月17日，陕西省人民政府印发了《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（陕政发〔2018〕2号）（简称《实施意见》）。2018年2月2日，陕西省教育厅联合有关部门印发了《陕西省教育厅等五部门关于印发〈陕西省民办学校分类登记实施办法〉的通知》（陕教规范〔2018〕2号）、《陕西省教育厅等三部门关于印发〈陕西省营利性民办学校监督管理实施办法〉的通知》（陕教规范〔2018〕3号），这三个文件被称为陕西省“1+2”配套政策。陕西“1+2”配套政策对目前民办高校普遍关注的重点、热点问题作出了相对清晰的界定，但在推动民办教育分类管理的过程中仍存在实践难题。

1.过渡期的设置时间相对较长

陕西省《实施意见》明确要求现有民办学校的过渡期为2017年9月1日至2022年9月1日。在目前已出台实施意见对过渡期限有明确规定的省市中，除了河南省规定“民办高校须在2022年底前完成分类登记”外，陕西省设置的过渡期限是最长的，这为学校充分掌握政策要义，作出理性选择预留了足够的时间。然而，不能单从过渡期长短来评价政策的好坏，而是要根据学校的具体情况。只要学校做好了相应的业务、法律以及财务准备工作，就应该尽快选择并完成分类管理登记。

2.补偿与奖励等政策仍有待细化

陕西省《实施意见》在退出机制方面对选择等级为非营利性民办学校和营利性民办学校分别有不同的规定，但实践中却存在一定的操作困难。从逻辑分析上，如果解决了产权问题，解决了合理回报问题，也就给民办学校的身份、属性有了一个清晰的定位[2]。但从陕西目前出台的分类管理政策及相关细则来看，并没有建立健全的民办高校退出机制。《实施意见》规定，对于现有民办学校选择登记为非营利性学校的，其补偿的前提是依法清偿后有剩余财产，并经出资人申请，补偿的金额是原始出资额加上追加出资额，但确定补偿依据的出资额应当如何认定需要进一步明确，未登记在民办非企业单位登记证上的资本投入是否能算作原始出资额或追加出资额？是否需要第三方评估机构审计或确认？如果是以不动产出资，不动产的价值是应该按照历史成本计算还是按现实价格计算？配套政策并没有给出清晰的答案。对于现有学校选择登记为营利性学校的，具体登记步骤应该在政策中细化或进行明确的书面规定，对于“由具备资质的第三方机构进行财务清算（以划拨方式或工艺用途取得的国有土地使用权及地上建筑物、其他附着物，不列入清算范围），依法明确财产权属”的规定，一是没有说明这些第三方机构由谁选定及选择的标准，二是就民办高校普遍关心的补交土地出让金的问题也没有作出明确规定。另外，对于影响现有民办学校在注销后剩余财产处置的有关问题也没有细化和可操作性措施。

民办高等教育正处于改革的关键时期，面临如何建立类型多样、机制灵活、特色显著、质量上乘的民办高等教育体系等一系列重要课题，而探索和构建分类管理体系，是实现这些目标的有效途径。可以看出，陕西民办高校分类管理的改革任重道远，陕西民办高等教育未来的发展需要教育主管部门、社会各界以及民办高校自身的协同努力。然而，我们仍有理由相信，陕西民办高等教育在分类管理的探索道路上，一定会呈现蓬勃发展的新局面。

参考文献：

[1]杨纲要：《中国民办高等教育研究综述》，《中国成人教育》2017第17期，第18-22页。

[2]周朝成：《促进民办教育的可持续发展——谈〈民办教育促进法〉修订中的分类管理问题》，《复旦教育论坛》2016年第3期，第60-65页。