【摘 要】“项目制”作为一种自上而下的资源配置形式，自20世纪90年代以来，在我国高等教育治理中已广为应用，但作为高等教育重要组成部分的应用型大学却很难享受这一治理模式所带来的资源。本文试图从“项目制”治理支撑其差异化发展、利用国外经验和凭借地方雏形提供治理基础两个方面，阐述国家需要为应用型大学提供“项目”，进而讨论运行该项目可能产生的风险及治理路径。

【关键词】“项目制” 风险 教育治理 差异化发展

基金项目：本文系2017年陕西省教育厅专项科学研究项目《德美两国高校应用型人才培养模式比较研究及对陕西新建本科高校转型发展的启示》（项目编号：17JK0935）；2016年陕西省社科基金项目《主要发达国家应用型本科人才培养模式及其对转型高校的启示》阶段性研究成果（项目编号：2016P029）。

项目制作为一种自上而下的资源配置形式，自20世纪90年代以来，在我国高等教育治理中已广为应用，成为一种常态选择并持续推进。不仅因为这一治理模式作为国家资源再分配的机制，在一定条件下有着能够集中力量办大事、高效率配置资源的优势[1]；更因为这样一种“政府购买服务”的治理模式，体现了政府资源从由行政配置转为由市场配置的重大革新，可以激发经济社会合力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率。这种治理模式从“211工程”“985工程”建设中“项目制”特征的开始显现，到“2011计划”中“项目制”特征的显著体现，再到当前“双一流”建设中“项目制”的加强，将成为当前及今后一段时间教育治理模式的主要手段。应用型人才的培养作为高等教育的重要组成部分，理应实施“项目制”治理模式。

差异化发展与“项目制”治理互为支撑

1.差异化发展为“项目制”治理提供了土壤

应用型大学的教育目的在于培养能将科技成果转化为生产力的应用型人才，主要服务于区域经济社会发展，也因区域位置资源优势和发展动力不同而在本质上要求差异化发展[2]，契合教育发展规律。同时，差异化模式也是应用型大学发展的必然路径，盲目模仿传统高校办学理念、培养目标、改革措施和日常管理、教学模式等，难以满足地方之需及人民群众对不同文化层次的需要。因此，应用型大学必须走差异化发展之路。

差异化发展需要“项目制”安排作引导，一个主要原因就在于政府应具有整合能力。德国应用型大学专业设置由各州政府以项目的方式通过对行业、企业、地方资源等调研与讨论，在此基础上再作出决定是否设置、如何资助。我国三部委《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》已经明确提出，政府要从产学研合作教育、“双师型”队伍建设、实习实验基地建设、课程体系建设等多方面协调推进应用型人才培养。文件已经出台几年了，但有多少地方政府、学校在贯彻落实呢？相关统计表明，落实情况很不理想。我们假设把转型发展当作一项国家项目来进行，投入资金、资源，相信会出现像“双一流”建设项目般的景象。

2.“项目制”治理为差异化发展提供了动力

“项目制”自身的准合同属性，让参与主体由命令下达与被动接受转变为一种双方受益、主动选择的过程，政府购买高质量的教育服务俨然已成为市场经济的发展趋势。在以往“单一制”治理模式下，高等教育资源几乎为重点大学所垄断，地方应用型大学想要突围，难度之大可想而知。“项目制”的实行，给了地方应用型大学一丝希望，它们在某一学科或者某一方向集中重点，错位突围，取得了些许成绩。如“2011”计划中很多重点大学没有入围，个别地方大学的身影倒是出现在其中，这前提是它们付出了更多。

在“项目制”中，地方应用型大学有突围的动力，再借助差异化路径局部实现了发展，虽然这仅仅是个别现象，却又告诉我们要想在众多重点大学包围之下有所推进，必须走差异化发展道路，而且必须在“项目制”的推动下进行。因为“项目制”提供了资源和制度，改革才会产生动力，所以这就要求国家对应用型大学实施“项目制”，同时要与研究型重点大学进行区分，让应用型大学在自己的体系中公开竞争、公平竞争，差异化发展，有效对接地方经济社会发展需求和人民群众对不同文化层次的追求。

国外经验、地方雏形为“项目制”治理奠定了有效基础

1.发达国家经验为“项目制”治理提供了借鉴之需

应用型大学作为欧洲高等教育体系“双轨制”模式的践行者，历经几十年不断改革与适应，始终为欧洲社会产业结构升级优化提供源源不断的技术和管理人才，继洪堡“科学研究”职能后，又为高等教育发展提出“社会服务”这一概念，值得我们借鉴和反思。在德国，技术转换特别是针对中小型企业，这是应用科技大学明确的使命[3]。为了实现这一使命，并尽可能服务好社会需求,德国联邦研究部制定了一系列旨在提升应用科技大学研发和技术转化能力的制度，把这一能力提升当成一个“项目”来治理。例如，早在2003年11月3日，德国联邦政府就曾与各州政府共同签署了《应用科技大学应用研究与开发的资助协议》,共同资助应用科技大学的应用研究与开发；瑞士政府同样也以“项目制”支持和推动应用科技大学发展，比如瑞士国家科学基金会就为应用科学大学提供了一个叫做 DORE（DO Research）的专项资金项目[4]，这个专项资金主要以专业作为“项目”来进行建设，涉及社会工作、教育、艺术、健康保健以及语言等诸多应用研究领域；荷兰政府以“项目制”的形式构建了高等教育督导体系，将督导评价的重点放在对教学问题的诊断上。

美国著名学者亨利·埃兹科维茨（Henry Etzkowitz）曾说：“将基础研究教学与产业创新结合在一起的 MIT 模式，正在取代哈佛模式成为学术界的榜样。[5]”MIT的“协同创新”实质就是“项目制”在教育治理领域的典型应用。企业、高校、研究机构为一个关键技术的开发与应用或其他目的而联合起来设立了一个项目来攻克，大家各取所需，推动社会发展。MIT这种产学研合作机制不仅为学术型大学所需要，更是应用科技大学发展的内在要求。

2.国内雏形对“项目制”治理和改革作出了尝试

粗略考察国内应用型大学，“项目制”治理已有雏形，且取得了一定效果。应用型大学的安徽模式，已经越来越受政府和同类院校的关注。自2013年启动“高等教育提升计划”和“高等教育振兴计划”至今，安徽省省级财政投资近58亿元用于应用型人才培养，并通过项目引导将建设经费的60%投入教学建设。先后遴选了128个服务地方支柱产业和新兴产业的新专业，校级层面以合肥学院为典范的“模块化”教学体系正在推广。而这种人才培养模式需要协调制度保障、队伍建设、教材建设及实践环境建设的方方面面，每个专业方向的建设就是一个“项目”的启动，需要整体配合、协调推进。产学研合作在应用型大学教育体系中，也在以地方需求的关键技术为“项目”有效的进行着。

不管是在公办高校中，还是在高水平应用型民办高校中，山东和上海率先推出了“项目”制建设。山东省先后通过“民办本科高校特色名校建设工程”“山东省民办本科优势特色专业支持计划”等项目，给予民办高校一定的资金支持。上海市除专业建设外，还成立了民办高校教师专业发展中心，为民办高校师资队伍建设提供各类免费服务，山东英才、山东协和、上海杉达等院校已进入国家一流民办大学行列。

系统性风险为“制度改革”积累了经验

1.“项目制”本身所附带的成本风险

“项目制”的准合同属性，让其在发生关系上具有天然的经济成本特征。在改革中项目专项资金具有特定的目标，但囿于成本价值，这些目标可能并不准确可辨，即目标在执行过程中可能会变得模糊。比如，政府在设置某类项目时，它的初衷是项目成果能作为政府政策制定的参考意见，但需要考虑很多因素，要对其进行评估就需要付出相当大的成本，于是转向以数量设置为考核目标，能否取得效果就变得模糊；同时分税制让资源越来越向上集中，作为合同委托方其资金规模巨大，设置的项目也越来越多，而且在项目实际实施过程中我们又常常需要跨越行政层面，委托方常常面临的一个重要问题是注意力资源不足，无法承受随之而来的检查验收任务负荷[6]。

2.中国高等教育的实践风险显现

本文前面讲到“项目制”应用于我国高等教育治理已有时日，并在不断改革和完善中呈多样化趋势发展，所积累的经验也必将为应用型大学实行“项目制”治理提供风险避免依据。一是半市场化的制度设计，更多时候各竞争行为主体并非处在同一起点上，却在用同一种标准、规则来衡量，这种先赋性结构因素往往决定了竞争的格局[7]，于是形成了我们所看到的重点大学对项目资源一次又一次的“排他性”占有；二是“项目制”治理的碎片化有可能导致内部发展不平衡，甚至忘却了人才培养的根本。比如重科研轻教学现象在很多高校已经普遍存在，教师之间因项目多少、层次高低而发生了身份上的变化等；三是在“项目制”氛围下，教师本身难免会沦为项目的工具[8]，为了“身份”争相申报项目，无暇顾及应用型人才尤其是本科层次以上的应用型人才培养，从而产生了极大的负面影响，出现各种学术不端、学术失范行为就是可以想象的了。如果往坏了讲，教师自身将压力传递给学生，使学生成为“项目制”机器上的一颗螺丝钉，出现抄袭剽窃的可能性就会更大。

3.对风险可控性的思考

“项目制”产生至今，走过卓越也走过曲折，对风险的可控性，治理方也有了相当的认识，结合高等教育实际，可以考虑以下几点。一是可以从“项目制”源头予以政策调整，将各方置于一个公平竞争的环境之下，这个环境往往要考虑多重因素，可以集中实施，也可以分类实施，比如可以对应用型大学与研究型大学分类实施项目治理。二是明白各教育层级之间在处理“项目”时各自的利益诉求，尽可能平衡好项目实施的目标设定与经济成本，将目标置于项目实施的可控范围，也可选择在控制成本的基础上构建项目评估第三方机制，走管办评分离之路。三是对项目周边不合适的法律和政策进行统一清理与整合，打破阻碍项目目标实施的可能性障碍。比如，近年来从国家到地方实施的一系列对科研人员进行松绑的资金政策等。

“项目推进”与“制度改革”下应用型人才培养的路径探索

1.以组织社会学的视角认真审视

对应用型大学而言，它需要关注有无趋同现象、趋同现象的优势与缺陷、如何避免趋同现象发生等。以趋同现象为例，我们清晰地认识到要办好应用型大学，必须警惕同质化的发生，走差异化发展道路。因为，应用型大学直接服务于区域经济社会发展，而不同区域有其不同特点，需要“因地制宜”。所以，应该警惕同质化，这就需要政府、行业及学校共同行为，又需要各方相互协调来进行。

2.国家、省（市、区）、校三位一体实施“项目推进”

从上述描述中可以看出，无论是欧洲应用科技大学、美国麻省理工亦或是我国高校的实践，均有一个共同的特征，那就是想要使“项目制”落地，必须有政策或资源的介入，同时需要国家、省（市、区）、校三位一体共同推进。欧洲高等教育法确认了“双轨制”教育体系，国家治理在研究型和应用型大学中并驾齐驱，设置了相应的保障和监督政策，地方政府能够积极作为；麻省理工学院从资源和技术需求出发，整体性、系统性建构具有协同创新性质的产学研合作“项目”，这一工程让其快速成长为世界顶级大学。反观我国应用型大学的安徽模式，山东或者上海的个别教育项目治理，地方政府教育部门在作为，学校也能主动出击寻求转型，可囿于资源和经费的缺乏、传统资助政策的倾向性、教育政策的痼疾等，始终难以有大的突破，大家都在观望和希望国家政策能够有所调整，给应用型大学注入改革的强劲动力。

3.用好“评估”和“风险调控”两把尺子，在实践中不断反思

如果说政府决定对应用型大学实施类似于研究型大学的“项目制”政策，那么就需要事先建立一整套有区别的评估体系，针对此类大学发展规律制定有助于引导方向的策略；同时根据以往存在问题和国际经验，事先评估政策设置和执行的风险，有计划、有监督、有成本核算地进行制度规划和改革。德国政府在进行制度设计和改革过程中，就没有设置统一的评估体系，而是根据不同高校类型制定有区别的评估策略，将评估机构分为两个部门，一个负责对高等教育综合型大学进行评估，另一个则为评估应用科技大学服务，针对单个高校的评估以系为单位，面向学科组织进行，对地区或组织的评估主要是以同类高校专业培养计划为目标而进行。

4.坚持整体性和系统性思维

既然“项目制”在某种程度上有使治理陷入碎片化的风险，那么，就需要以整体性和系统性思维来治理“项目”。一是系统反思历史中“项目制”运用于教育所产生的负面影响及负面案例，做好分类登记并查明原因，并在国家层面做好应用型人才培养的顶层设计，系统设计各单项要素的内涵及整体需求，以及他们之间整合的可能性、交叉性，像“模块化”教学体系那样在做到各个击破时，实现整体突破，同时解决项目“政出多门”的现状；二是强调整体化的制度思考与改革，知道现行制度解决了哪些问题，哪些问题还没有解决，解决问题的同时附带产生了哪些新问题以及为什么。比如重科研轻教学、教师身份差异、学术道德问题等，如何在涉及制度改革时总体来思考这些问题，又如应用型大学的同质化问题，以及同质化所涵盖的方方面面，如何从制度创新中去解决，等等。

5.双轨制格局，需要双轨制支持

要使“项目”在市场中具有充分的竞争力，就需要一个公平的竞争环境，这个环境必需先剔除先赋性结构因素，这一点在应用型大学治理中尤为突出。改革开放以来，我国高等教育在推行“项目制”过程中，受益最大的直到今天依然是那些重点研究型大学，无论是国家自然、社会科学基金还是高等学校学科创新引智计划，等等。无不体现出资助的这一特点。地方性应用型大学发展至今已有30多年历史，在“项目制”建设中却受益颇少，一方面源于自身发展的理念问题，如趋同于研究型大学建设路径，却囿于多种条件限制困难重重；另一方面源于国家教育治理的规则——单一制格局，使命有所区别却适用统一的评价标准，进而根据评价标准享受支持力度。因此，要想应用型大学有所为，就需要进行双轨制建设。

参考文献：

[1]周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。

[2]奥尔特加·加塞特：《大学的使命》，徐小洲 译，浙江教育出版社，2001。

[3]胡蕾蕾：《德国应用科技型大学的制度研究》，学位论文，南京理工大学，2010。

[4]http://www.snf.ch/E/current/Dossiers/Pages/DORE.aspx，[2013-2-24].

[5]亨利·埃兹科维茨：《麻省理工学院与创业科学的兴起》，王孙禺、袁本涛等 译，清华大学出版社，2007。

[6]袁暋等：《基于应用型人才培养的模块化教学改革研究——借鉴德国FH成功经验》，《合肥学院学报》(自然科学版) 2011年第11期。

[7]熊进：《高等教育治理的“项目制”及其可能风险》，《教育发展研究》2016年第Z1期。

[8]曹东勃：《项目制是怎样把大学搞坏的》，http://dajia.qq.com/original/category/cdb160130.html.