西安市通过实施“大学区管理制”改革，结合出台民办学校“小升初”改革等措施，有效遏制了“奥数班”，缓解了“择校热”，促进了义务教育健康发展，但也存在一些困难和问题，亟待深入分析和解决。

一、西安市大学区制改革的基本情况

（一）主要成效

2012年春季开学起，西安市在新城、碑林、莲湖、雁塔四个城区启动实施大学区管理制改革试点，共有283所学校组建成为72个大学区。在试点工作取得阶段性成效的基础上，2013年春季，此项工作在全市13个区县及沣东新城全面推广，全市1788所中小学共组建416个大学区。

“大学区”是以区域内一所优质学校为学区长学校，就近吸纳3-5所相对薄弱学校组建的新型学区化管理组织形态，学区主要分为“紧凑型、松散型、混合型”等形式。学区内采取学区长负责制，形成校际合作共生机制，提升学区整体办学质量。

大学区制实施两年多来，以“九统一”为核心内容的管理机制初步形成，学区长学校的示范引领作用得到有效发挥，区域教育资源均衡发展步伐明显加快，优质教育资源总量日益扩大，中小学办学水平和教育教学质量不断提高，学校办学体制正在由封闭走向开放，广大师生逐步实现了从“学校人”到“学区人”的转变。这一创新举措，得到了国务院、教育部、省教育厅的充分肯定，赢得了社会各界群众的广泛认可，在国内产生了积极的社会影响。

按照大学区管理制改革的目标，到2015年，西安市70%的义务教育学校将达到标准化学校标准，所有普通高中将达到省级标准化高中标准，15%的普通高中将达到省级示范高中标准。

（二）存在问题

学区长学校权责不匹配。以学区长权利最大的紧凑型大学区为例，学区长学校有提升学区内成员学校教学管理水平的重大责任，但对学区内的人事编制、资金使用和资源调配只有一定的管理指导权限，由于成员校校长的法人地位、行政职级和工资待遇不变，二者间存在一定的体制冲突，学区长严格意义上无法完全按管理需要介入成员校的人员调配和课程设置等工作，使得管理和指导效果大打折扣。

公办和民办学校间存在一定的利益冲突。虽然学区制有的是以民办院校牵头，但民办学校经费自筹，按照《中华人民共和国民办教育促进法》可以向学生收取学费来弥补办学经费，办学水平是民办学校高收费的前提，而公办学校属于财政拨款，不允许收费，二者间存在利益竞争关系，民办学校缺乏帮助公办学校提升办学水平的主观意愿。

学区缺乏必要的激励和奖惩机制。学区长学校既要承担自身的教学和教学管理工作，又要承担学区内学校的管理和提升，工作量和责任大幅增加。但由于奖惩机制不到位，学区长学校参与的积极性不是很高，换岗的教师在成员校就任后工作热情也不高。同时，对于不配合的成员校也缺乏必要的惩处机制，使得大学区制管理改革难免出现“剃头挑子一头热”的现象。

深入推进大学区管理制改革的资金缺口较大。主要表现在两个方面，一方面学区长学校和成员校之间的基础设施差距较大。另一方面教学改革成本较大，比如教师考核、奖励等方面都需要一定投入。

二、西安市小升初制度改革的基本情况

（一）主要成效

2012年以前西安市“小学升初中”不允许统一考试，各个重点中学自行按照各自的标准组织考试录取学生，有的到各小学去组织考试，这中间产生了走后门、教育乱收费、公办教育优质教师资源流失等许多社会问题，导致教育不公平，群众意见很大。为此西安市进行了小升初制度改革，对公办学校实施免试就近入学，同时坚持民办学校“综合素质评价招生”，综合素质评价包含小学生综合素质报告单过程性评价和全面素质测评两个方面，其中小学生综合素质报告单过程评价占60%，分值为180分，全面素质测评占40%,分值为120分，综合素质总分值为300分。小学升初中秋季招生以5月26日综合素质评价为准，俗称5·26考试，每年大考一次。

实践证明，在现有优质教育资源分布不均衡的情况下，对这一改革群众较为满意。一是实现了教育的相对公平。因为“5·26”由教育部门统一组织招生考试，给了每个孩子公平竞争的机会，一定程度上杜绝了走后门等其他不良行为对教育公平的干扰。二是能够充分体现出教育个性化的要求。通过考试能够实现有针对性的区别教育，实现不同学生间的差别化教育和个性化教育，能够针对学生制定最合适的教育方案。三是能够增强孩子们的竞争意识。“526”考试一定程度上体现了优胜劣汰的竞争法则，有助于帮助孩子们理解社会竞争，并建立科学正确的人生态度。四是较好地杜绝了奥数等各类补习班。通过规范民办学校的招生行为，切断了优质教育资源与奥数班之间的必然联系，使得教育发展更健康。

（二）存在问题

一是现有招生模式与国家政策发生冲突。教育部《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》教基一〔2014〕1号文明确规定：地方各级教育行政部门和公办、民办学校均不得采取考试方式选拔学生。但《民办教育促进法》和《民办教育促进条例》规定：民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。中央政策与法律相冲突。原来的5·26招生模式是符合法律规定的，但却与中央政策相违背，西安市教育局不知何去何从，这也是2014年西安市小升初招生政策迟迟无法出台的主要原因。

二是学生竞争空前激烈。目前，优质教育资源的分布仍然极不均衡，为了让孩子不输在起跑线上，家长们想尽一切办法让孩子进名校，导致小升初选拔如同高考。以西安现有的小学为例，2014年40所民办学校招生计划为18210人，占总招生计划的20%，总录取比例约为1:5，其中“五大名校”招生5800人，占总招生计划的6%，总录取比例约为1:16。

三是应试教育为导向的各种培训班依然屡禁不止。据调查，为了考上好的民办学校，90%以上的学生都曾参加过周末和假期的各种补习班，培训补习带来的负面效应持续发酵，家长哄抢学区房，导致学区房价高居不下，找关系走门路上好学校，败坏了社会风气。

四是学生身体素质和心理素质健康受到影响。据调查，一些学生每周要参加数学、语文和英语三门课的培训班，每个培训班都在2个小时左右，课业重的时候要学习到晚上11点半左右，平均每月仅有4个完整休息日。有的家长还给孩子增加了课外兴趣班，导致学生几乎没有一天完整的休息日。严重挤占了孩子的休息和锻炼时间。学生的这种状态一般从小学三年级开始，一直要持续到学生小学六年级毕业。小学生正处于长身体阶段，过度学习使得孩子无暇休息和进行体育锻炼。经调查，除了体育课，几乎所有参加课外学习的孩子生活中没有进行过体育锻炼。更严重的是，许多家长望子成龙心切，不顾自己孩子身心智力实际，赶鸭子上架，抬高了各种培训班的费用，还迫使孩子产生了厌学和自卑心理，对孩子未来的学习和身心发展极为不利。

三、关于西安大学区制和小升初改革的几点思考

从长远来看，大学区制改革的方向是正确的，将有助于推动优质教育资源的均衡化配置，最终实现就近入学、公平教育。但优质教育资源均衡配置将是一个长期的过程，在现有教育资源分配不均的情况下，西安市小升初制度改革，不失为一种较好的制度安排。为此，必须兼顾长远与当前，统筹推进西安大学区制和小升初改革，具体建议如下：

（一）维持现有的小升初招生制度。在现阶段，大学区制尚在改革试点阶段，对于教育资源均衡配置的作用还没有完全发挥，优质教育资源配置还很不均衡，在此情况下，简单推进就近入学，容易滋生新的社会不公，如学区房暴涨，即以财产的不公造成了教育的不公，有钱人可以买学区房，解决孩子的优质教育问题，没钱的孩子即使再聪明也不能上好学校，北京等地的学区房已经开始涨价。我们认为，在优质教育资源严重不均衡的现状下，西安市的小升初改革，无疑是解决教育公平的现实路径。因此，建议暂维持现有小升初制度改革格局不变，通过公平竞争，给寒门学子以公平的受教育机会。同时加大大学区制改革推广力度，制定优质教育资源配置提升规划，力争在未来实现优质教育资源的基本均衡配置。在此基础上，再考虑推广教育部的学生就近入学。

（二）深入推进大学区制改革。一是科学配置优质教育资源。由教育行政管理部门通过政策制度与调整及资源调配，核定教师资源分布，采取优秀教师定期跨学区学校轮岗，以均衡优质教育资源，使区域内的学校大体处于一个相对均衡的状态，推进符合基础教育公共性和普及性，实现教育机会和教育效果的相对均等。二是赋予学区长更多的权利，学区长可以通过召开学区长会议讨论同意，直接管理和监督学区内所辖的公立中小学学校，指导制定符合教育法律法规的统一的管理规章制度，聘任和解聘学校领导，决定学区内教师的薪水和工作条件，批准学校的年终预算，决定教职员工的聘用。同时，对学区内的薄弱学校，建议可以借鉴上海模式，采取政府托管薄弱学校的模式，将部分薄弱学校完全交由学区长学校托管，破解因不同体制之间的不同而造成行政推动力不足的问题。三是发挥财政资金对学区学校发展的引导作用。从省、市、县（区）、学区四个层次，老师教学和学生综合素质两个方面对学区学校进行奖惩。对学区内学生综合素质表现突出或连续提升的学校进行以奖代补，一个学区内，学校报名人数超过学区学生一定比例的，教育部门给予奖励，连续三年的，则支持该学校扩招。同时一个学区内，连续3年报名人数严重不足，达不到学区学生一定比例的，需要教育部门组织生源就近统一安排入学的学校，必须对学校进行整改，直到达标为止，连续三年整改不达标，可考虑托管或并校，该校校长免职，学校直接由学区长代管。通过良好的激励和奖惩机制，达到提升教学质量的目的。四是加大公办学校体制机制改革。推行教师能进能出，严格岗位考核，实行全员聘任制，形成竞争上岗的机制。

（三）构建区域竞争性学区招生制度。教育改革的目的在于对校长和优秀教师给予足够的激励，使得教育质量不断提升，同时使优秀的学生能够脱颖而出，为国家发现和培养人才，提升整个国家人力资源竞争力。教育改革的结果应该是实现教育资源特别是优秀教师的相对公平分布，确保多数人享有公平教育机会，同时构建面向个体差异的适度竞争选优机制。因此，应在优质教育资源基本均衡配置基础上，把学区制与小升初改革结合起来，推行学区考试招生制度，建立局部竞争性的学区招生制度。

一是统筹小学初中划定学区范围，根据生源情况将小学和初中结合在一起划分学区，建立统一学区。即每个学区内有若干小学，若干初中，每个学区内有两个学区长学校，一个是小学学区长，一个是初中学区长，分别指导自身联系的成员校。鉴于公办学校和民办学校之间的利益冲突，民办学校缺乏帮助其他学校提升教育质量的主观意愿，建议学区长由公办学校担任。

二是学区内的小学和初中建立不同的招生制度，小学可采取学区内就近入学，初中则是推行学区内统考制。由教育管理部门组织面对本学区学生的小升初招生考试，本学区的初中只能根据本学区学生成绩和意愿录取本学区学生，不能够录取学区外的学生。未考上意愿中学的学生由教育部门统一安排学区内就近入学。学区内无人报考或者报名人数较少的学校，则等学区内其他学校录取完后，再由教育行政部门行政指派录取。这样做的好处有三：第一，形成学区局部择优竞争态势，体现了一定的竞争性，学生依然需要努力学习，老师依然需要努力提高教学水平，利于成就优秀老师、优秀校长、优秀学生，促进教育质量的整体提升；第二，好学校的录取比例高了，学生们的竞争压力小了。举例而言，我们以每个学区6000个小学生为例，2000人的初中规模为例，对应的就是三所初中，假设其中一所是重点中学，这所重点中学录取的概率就是33%强，相比目前五大名校6%的总录取率，学生压力小了很多；第三，学生恶补的情况得到遏制。补课本身没错，恶补才是问题。恶补的原因是学生必须面对全市范围内的竞争。而学区制内统考，学生则只面临学区学生的竞争，竞争压力大大降低，补课的压力必然随之降低。

三是实行动态学区制。也就是说，每隔三到五年，根据学区内生源变化和教学质量变化，重新划分一次学区，确保小学和初中入学率，确保教育资源均衡配置。

四是建立与学区相一致的督学体系。设立学区督学，学区督学的主要职能是代表教育行政管理部门对学区内教学、财政与日常工作管理、督促，负责制订总体教育计划、人力资源管理、后勤事务安排和其他的公共事务等，以确保公民享有平等的受教育权利。学区督学应定期到所管辖的各个学校进行考察、查访，监督学校各项管理工作，及时沟通和解决学校的管理问题。

五是健全和完善大学区教育评价体系。以注重发展性、科学性和可操作性为原则，建立教育局对各学区和学区长学校的评价指标体系，建立学区长学校对各学区学校的评价指标体系，对不同类型的大学区有针对性地制定不同的评价指标体系，从而促进各学区教育均衡提升。