【摘 要】依据政府的职权，由政府承担安全补充责任具有合理性，因此在食品安全事件中应引入国家赔偿制度。但我国现行法律并未明确规定对行政不作为侵权的国家赔偿，在国家赔偿范围及责任追究、归责原则和赔偿程序方面的规定与社会经济及法律发展程度并不完全契合，食品安全事故受害人获得国家赔偿的途径并不畅通。针对上述问题宜借鉴国外成熟立法经验，对于该类事件应采取严格责任，确认行政机关违反安全保障义务的侵权行为，由国家承担安全补充责任，以国家赔偿对受害人进行补充救济。

【关键词】食品安全事故 国家赔偿责任 法律基础构建

基金项目：教育部人文社科青年基金项目（项目编号：11YJC820061）；西安邮电大学青年基金项目（项目编号：1060403）。

2008年12月23日，石家庄市中级人民法院宣布三鹿集团破产。根据《破产法》第113条规定，企业破产清算的偿还顺序依次是职工的工资和社会保险费用、所欠税款、普通债权(包括对患儿的赔偿部分)。裁定中显示，三鹿对普通债权的清偿率为零，这意味着结石患儿将无法从三鹿获得任何赔偿。[1]在该情况下应由谁来接手“结石宝宝”的赔偿问题以及他们应通过何种渠道获得救济成为关注焦点。我国《消费者权益保障法》及《产品质量法》中对经营者作出相应的惩罚性规定，但在如“三鹿事件”中的大规模公共安全事件中，“经营者”破产无力赔偿消费者损害，由此国家赔偿走入公众视线。

国家赔偿的含义

我国国家赔偿法规定对于国家机关及其工作人员在行使公权力过程中，因自身侵权行为给公民法人和其他组织造成损害后果的，受害人有权依照国家赔偿法获得国家赔偿。

国家赔偿制度的理论基础在于，首先，国家侵权具有不可避免性。国家机关工作人员作为“人”，从认识论角度而言，必然存在主客观矛盾，加之作为具有“社会性”的人，其必然代表一定利益团体，因此国家机关工作人员在行使职权时不可避免地会有故意或过失；其次，“风险责任”理论认为任何行为的受益者必须对该行为所产生的风险承担责任，故此，行政活动所带来的风险也应由政府来承担，这在归责原则上表现为严格责任原则。随着社会经济发展水平的提升，一方面政府为应对自然和社会风险而不断提升技术和制度手段；另一方面，这些技术和制度也在不断衍生出新的风险，从风险分散角度而言，当受害人无法从直接侵权人处获得充分赔偿时，政府理应补充承担，实现救济。

食品安全事故中适用国家赔偿的合理性

近年来我国接连爆发多起食品安全事故，对国民的身体健康造成极大威胁，而解决事故中受害人的赔偿问题则是重要的补救措施。国家赔偿引入食品安全事故的损害赔偿救济中具有合理性。

首先，政府在经营者准入中负有监管职责。我国食品安全法规定政府相关部门负有对食品安全的事先审查职责，应做到严格把关，严格按照法律规定履行职责，保证获得行政许可证的申请人各项申请条件均符合国家相关法律法规之规定，否则应承担相应法律责任。

其次，政府在食品安全事故中负有监管不力的责任，该责任可称之为“事中监管”。食品安全问题是一个“从田间到餐桌”的过程，政府应在准入阶段以及整个生产加工过程中都要严把质量安全关。行政机关有监管市场的义务，有能力履行该义务，其怠于履行义务的行为增加了消费者的风险。“三鹿”牌奶粉曾经获得政府颁发的“国家免检产品”、“中国名牌”等荣誉称号，事件发生时食品监管中的免检制度还未取消，政府存在着对市场监管不力的过错，负有不可推卸的责任。政府作为社会公共利益的维护者，理应严格管制市场经济生活中存在的种种违法现象。在此次重大食品安全事故中，含三聚氰胺的各种品牌奶粉竟然能够最终冲破政府在食品安全市场设置的种种障碍，流向消费市场，进入婴幼儿的体内，正是因为政府对食品检测监管中失职。

第三，从职能角度而言，政府具有保障人民生命财产安全和市场监管职能。从操作层面而言，《产品质量法》及《消费者权益保护法》中规定的经营者责任在其破产无力偿还受害者损失时，对于受害人的救济也就没有实际意义，若国家不予以赔偿，则损害无法得到救济。在该情况下将国家赔偿作为补充救济手段引入，既符合国家职能又能够弥补受害人损失。

食品安全事故中国家赔偿责任的性质及法理基础

我国侵权责任法规定了安全补充责任，是指对他人负有法定义务的人因未尽到安全保障义务，对第三人给受害人造成的损害承担补充性的责任，即在加害人不足以承担全部责任时，补充责任人承担剩余部分责任，如果加害人下落不明时，由补充责任人承担全部责任。在承担了补充责任之后，补充责任人获得受害人对加害人的赔偿请求权，即对加害人的追偿权。[2]在食品安全事故中，国家赔偿应作为补充救济手段，在受害人对经营者求赔偿得不到时而适用，性质上属于安全补充责任。将其定性为安全补充责任的法理基础在于：

首先，政府在经营者准入及其存续期间负有监管职责，具有保障人民生命财产安全和市场监管职能。食品安全属于公共安全，政府及其工作部门对食品安全的保障义务，是法定义务。其次，国家相关质量监督及食品安全部门负有监管职责，但由于其不作为行为导致食品安全事故发生并给消费者带来损害，虽然侵权行为并非相关部门直接作为产生，但其对事故的发生负有不可推卸的责任。再次，虽然政府和侵权人都负有责任，但其中存在区别，受害人所受损害是由侵权人直接造成而政府的行政不作为虽然是导致和加重损害的一方面，但在原因力上弱于侵权人。因此为了让受害者得到充分而合理的足额赔偿，应区分责任承担的先后，先由侵权者进行民事赔偿，当侵权者民事赔偿不足时，引入国家赔偿补充不足的部分。这样既能保证受害者的利益，也能最大限度的维护公共利益。

食品安全事故中国家赔偿责任的法律基础构建

1.责任承担的法律依据

我国目前并没有明确的关于食品安全的国家赔偿范围的相关法律规定，这使得实践中食品安全事故受害人在经营者不承担或无法承担时难以得到救济。

国外各国的国家赔偿制度都没有完全排除行政不作为的行政侵权赔偿责任，这也可以说明将行政不作为的侵权纳入国家赔偿范围内具有合理性及可操作性。例如美国联邦侵权求偿法第1346条规定：“由政府雇员在他的职务或工作范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为所引起财产的破坏或损失、人身的伤害或死亡等属于美利坚合众国的侵权赔偿范围之内。”联邦德国1981年国家赔偿法第1条规定：“公权力机关违反对他人承担公法义务时，公权力机关应依据本法对他人赔偿就此产生的损害。”[3]类似“三鹿奶粉”事件的食品安全事故的责任通常由“经营者”的作为侵权和政府部门的不作为侵权相结合，因此将行政不作为的侵权行为明确规定到《国家赔偿法》中实属必要。

2.归责原则

既然将安全事故中的国家赔偿定性为补充责任，则涉及到归责原则问题。我国国家赔偿法规定对于国家机关及其工作人员行使职权的侵权行为，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。从之前的国家赔偿采取违法原则和结果原则并行的二元归责原则已经修改为严格责任原则。在食品安全事故的国家赔偿中采取严格责任原则，不考虑行政机关是否违法，只要出现损害结果并且且行政行为与损害结果间有因果关系即可申请国家赔偿是合理且合法的。此种归责原则有利于对该类事故中受害人的救济，相对加重行政机关的责任也有利于对其行政行为进行一定监督，使其在对涉及公共安全的食品安全问题的行政行为上更加谨慎守法。

3.责任当事人

在食品安全事故中国家赔偿责任当事人的确定可依照我国国家赔偿法相关条文确定。赔偿请求人是受害的公民、法人和其他组织，若受害人死亡或终止的，则为其继承人和其他有扶养关系的亲属或终止的受害法人或其他组织的权利承受人。赔偿义务机关则为行使行政职权时造成公民、法人和其他组织的合法权益损害的行政机关。

4.赔偿程序

对于申请国家赔偿的程序，我国国家赔偿法规定赔偿请求人应当先向赔偿义务机关提出，或者也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，同时递交赔偿申请书。若赔偿义务机关在法定期限内没有作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以在一定期限内，直接向人民法院提起诉讼。

在食品安全责任事故申请赔偿程序中，可以适当引入和解等方式参照侵权法规定的民事案件的程序平衡当事人之间的关系。例如，对于国家赔偿的案件纠纷，日本《国家赔偿法》规定适用民事程序进行处理。国家赔偿在根本上还是为了解决当事人之间的矛盾，赔偿其损失，在得到政府、侵权者赔偿后，可以与政府、侵权者协商，如果对调解方案满意，可以选择与政府、侵权者和解。如同“三鹿奶粉”事件后，大部分受害者选择接受了赔偿方案。若受害人对和解方案不满还有权利选择通过诉讼获得救济。[2]这也为纠纷的解决提供了更多的途径，更有利于受害人权益的保护。

此外，我国国家赔偿法对行政追偿也作出了相关规定，即赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人进行追偿。但我国国家赔偿法并未规定对直接侵权的“经营者”的责任追偿。作为补充责任的食品安全事故中的国家赔偿责任从逻辑思路上来说，受害人可以与直接侵权人及行政机关进行协商和解，若和解不成则可向人民法院起诉，当受害人无法在直接侵权的“经营者”处获得充分赔偿时应由行政机关承担补充赔偿责任，而此时也应赋予行政机关对直接侵权人的追偿权，否则就成为行政机关代替侵权人承担赔偿责任，使其逃脱了法律的制裁。

5.举证责任

我国国家赔偿法规定，在国家赔偿方面除十五条第二款规定的特殊情形外均适用“谁主张谁举证”的一般原则，也即是说在食品安全事故的国家赔偿中由申请赔偿方就其申请承担举证责任，这是极为不合理的。在此应对食品安全事故的国家赔偿案件在诉讼中采取举证责任倒置原则，就字面意思而言是指原来由某方当事人举证，在法律规定的特殊情况下由对方当事人举证，承担举证责任的主体发生对换。在食品安全事故的国家赔偿案件中侵权行为受害人相对于国家机关本身已处于弱势地位，加之个人能力有限，难以从行政机关获得相关证据材料说明行政机关存在不作为行政侵权行为，因此，由受害人承担举证责任是极为不公平合理的，不利于保障受害人合法权益，无法达到程序公正。

参考文献：

[1]田春苗.公共安全事件中消费者求偿权的法律保障——以三鹿奶粉赔偿事件为视角[J].消费导刊·消费研究,2009(12).

[2]姚仕真.食品安全事故的国家赔偿责任[D].暨南大学宪法与行政法学硕士学位论文，2010-6-6.

[3]王鉴辉.行政不作为违法的国家赔偿责任研究[J].现代法学,2000(1).