【摘 要】自1999年我国步入老龄化社会以来，老龄化、高龄化不断加剧，失能、半失能老年人数量持续增长，生活照料和护理问题日益突出。建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，已成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。本文以陕西省商洛市为例，阐述了人口老龄化形势及社会养老服务体系建设现状、面临的挑战、社会养老服务体系建设的思路及对策，以期为西部贫困地区解决人口老龄化问题提供新的探索之路。

【关键词】贫困地区 养老服务 建设 出路

面对我国人口老龄化快速发展的严峻形势，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中明确提出“优先发展社会养老服务”的要求。在西部贫困地区，老龄化、高龄化、空巢化及未富先老更趋严重，社会养老服务供需矛盾更加突出。认真分析人口老龄化形势，加快建设具有贫困地区特色的社会养老服务体系，对于深入贯彻落实科学发展观、促进社会经济可持续发展、提高广大老年人的幸福指数具有非常重要的意义。

商洛市人口老龄化形势及社会养老服务体系建设现状

商洛市地处陕西省秦岭东段南麓，是一个集中连片的贫困地区。全市辖六县一区，126个镇(街道办)，1759个村，243万人，其中农业人口占全市总人口的70%以上。进入新世纪以来，商洛市人口老龄化步伐不断加快，2003年进入了人口老龄化社会，到2011年底，全市60岁以上老年人口达到32.97万人，占总人口的13.5%；其中65岁以上老年人口21.7万人，80岁以上高龄人口2.8万人，纯老年人家庭人口4.7万人，“空巢”老人7.7万人，残疾老人3.9万人，失能老人3.5万人，五保老人1.7万人，分别占全市老年人口总数的65.8%、8.6%、14.2%、24%、12.2%、11%、5.2%。根据全市人口老龄化发展趋势预测，老年人口总数在今后60年间一直呈上升趋势，到2025年左右，全市60岁以上老年人口预计将达45万人，总人口的18.4%，高龄、失能老人数量将更加庞大，社会养老服务压力将更大。

面对人口老龄化带来的种种问题，近年来，商洛市委、市政府高度重视。2006年以来，市政府先后出台了老年人权益保障办法、老龄事业发展两个五年规划、加快发展养老服务业的实施意见等政策法规，构建与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调的社会养老服务体系。经过多年的探索和实践，逐步从以往单一的五保老人集中供养转向为全社会老年人提供机构养老、社区服务、医疗护理、精神慰藉等服务的目标迈进。一是机构养老规模不断壮大。目前，全市已建成集中供养的养老机构93家，总床位7970张。全市五保集中供养率达到43%。二是居家养老服务从无到有。一些地方借助专业化服务组织，为高龄、独居、空巢、失能和低收入老人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。三是社区养老服务开始逐步推广。各地结合城乡社区建设，积极整合各类资源，建设涵盖养老服务在内的社区服务中心186个，部分社区探索适合老年人需求的养老服务模式，如组织老年人查病检体、精神慰藉、送医上门等，有效缓解了家庭养老的压力。

当前社会养老服务体系建设面临的挑战

这些年来，商洛市的社会养老服务体系建设取得了一些进展，但总体而言还处在起步和探索阶段，与经济发展水平和人口老龄化步伐日益加快、社会养老需求不断攀升的客观要求相比，还有很大的差距，主要表现在：

1.社会养老服务体系建设政策不够健全。虽然近年来陆续出台了一系列加强社会养老服务体系建设的政策法规，但政策法规之间的衔接和实施措施有待进一步完善。比如：市政府在加快发展养老服务业的实施意见中对各相关部门的职责和任务都有明确规定，特别要求对民办养老机构在税收、土地 、信贷、用水、用电、用气等方面给予优惠，但一些部门优惠政策不明确，激励作用不强，致使政策执行大打折扣。一些县区政策法规建设比较滞后，工作措施不多，呈现“上面热、下面凉”的现象。同时，社会养老服务行业缺乏统一的行业标准和质量体系，得不到法律法规保护和制约，影响到社会养老服务体系健康有序发展。

2.社会养老服务体系可供资源严重短缺。由于政府对社会养老服务体系建设投入力度不足，目前城乡社区养老服务基础设施普遍比较薄弱，公办养老机构严重匮乏，民办养老机构数量很少，社会养老服务总量严重短缺。比如：全市养老服务机构集中收养床位数仅占全市老年人口总数的1.5%，与国际一般集中收养人数占5%-7%的比例和东部沿海地区相比还有很大差距。从区域上看，大多数养老机构属于保障农村五保对象的敬老院和城市“三无”人员的社会福利院，普遍存在投入不足、基础设施简陋、功能不完备、收养能力有限、服务水平不高等问题。同时，受“养儿防老”、“床前尽孝”等传统观念的束缚，大部分老年人对入住养老机构仍有思想顾虑，加之老年人收入普遍不高，存在着低档养老机构供给不足与中高档养老机构供给过剩并存的现象。

3.社区居家养老服务设施建设十分滞后。由于缺乏系统规划和配套政策、资金支持，目前，商洛市居家养老服务设施建设尚处于起步阶段。在城镇，个别社区尽管挂了养老服务中心的牌子，但受经费、场地、人员等因素制约，无法解决社会养老服务的硬件建设和运行费用，所能提供的老年服务项目少、档次低，远远不能满足全方位、多层次的养老服务需求。在农村，尽管一些村建起了老年人协会和老年活动室，也订阅了报刊，购置了棋牌等娱乐设施，但只能满足少数老年人学习、娱乐等精神生活需要，缺乏为老年人提供日托、老年食堂等生活设施，一些居住分散的农村老年人和高龄空巢老人很难享受到居家养老服务。

4.养老服务从业人员整体素质普遍偏低。开展养老服务的从业人员需要掌握生活护理、康复护理、医疗保健、心理咨询等相关专业知识，但目前商洛市各级社会养老服务机构从业人员大多数没有受过专业培训。同时，由于养老服务机构经营艰难，支付给工作人员的工资待遇普遍不高，岗位职业吸引力不强，难以招收到具有专业知识的大中专毕业生，多数从业人员是年龄偏大、文化知识不高的妇女，难以为老年人提供高质量、专业化的养老服务。

社会养老服务体系建设的思路和对策

随着人口老龄化、高龄化的加剧，加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。要使贫困地区社会养老服务体系实现又好又快发展，必须坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针和“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的思路，逐步建立起与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，覆盖城乡、适度普惠的发展模式，形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，运行机制良好、服务质量优良、监督管理到位、可持续发展的社会养老服务体系。

1.发挥政府主导作用，健全完善社会养老服务扶持政策。构建养老服务体系是一项公益性项目，政府承担着主导性、决定性、推动性的作用。各级政府应把加快养老服务体系建设作为民生工程，纳入经济社会发展规划，逐级建立严格的目标责任制，认真抓好落实。要尽快制定和落实相关扶持政策，加大对养老服务体系建设的资金投入，对公办养老机构要充分保障所需经费，列入财政预算并逐年增长，确保健康运转。要尽快出台鼓励民间资本投入养老服务机构建设的优惠和扶持政策，发展改革、国土、财政、民政、工商、税务等职能部门要在项目审批、建设用地、配套设施建设、资金补贴、税收减免、登记管理等方面给予优惠，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。各级福利彩票公益金要增加资金投入，优先保障社会养老服务体系建设。金融机构也要增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入，形成多元化的投入机制。

2.大力发展居家养老，构建社会化养老服务体系。要适应当前的养老服务需求，推动居家养老服务体系的建设，构建社区养老支持系统。在城镇社区，要结合社区建设，将居家养老服务网点建设纳入社区公共设施配套内容，完善居家养老服务配套措施，增强生活照料、医疗护理等功能。在农村社区，要将居家养老服务站建设与农村集中居住点规划以及农村社区综合服务中心建设等充分衔接，统筹规划，分步推进。要发挥市场在资源配置中的基础性作用，积极探索社区居家养老服务实现形式，引导和鼓励社会中介机构、家政服务、物业公司以及社会组织参与社区养老服务，培育各类居家养老服务机构，完善阅览室、健身房、日托室、棋牌室、餐厅等养老服务设施，建立居家养老服务信息档案和爱心门铃、呼叫系统、有线电视网络等为老服务管理系统，组建专业化与志愿者相结合的服务队伍，为老年人提供多种形式的居家养老服务。

3.稳妥发展机构养老，提高集中供养老年人的生活质量。从商洛市调查来看，全市城乡分别有5.2％和7.8％的老年人生活完全不能自理，11.2％和12.7％的老年人仅能部分自理。要在全面调查的基础上，对农村敬老院、五保户集中供养点布局进行调整和整合，淘汰规模小、档次低、入住率不高的保障型养老机构，建设一批区域性、规模化、中高档次、功能齐全的保障型养老服务机构。目前，大部分城市和广大农村缺乏代养型养老服务机构。要积极推进公办养老机构管理体制改革，在继续加强保障型养老服务机构建设的同时，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，鼓励和支持不同所有制性质的单位和个人以独资、合资、合作、联营、参股等方式，创办家庭养老院、托老所、老年公寓等代养服务设施，推进社会化养老服务业发展。

4.加强人才队伍建设，规范社会养老服务行业标准。养老服务专业性强，涉及多个学科。要有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务专业和课程，对服务人员进行家政服务、疾病防治、康复护理、食品营养、心理咨询等专业技能培训，逐步推行专业服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，提高养老服务从业人员的职业道德、职业技能和管理服务水平。要建立合理的薪资增长机制，提高养老服务从业人员的物质待遇，确保他们进得来、留得住、能安心工作。要探索建立养老服务社会工作者制度，为养老服务机构设置公益性服务岗位，支持养老服务机构吸纳就业困难群体就业。要倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。要鼓励老年人加入到志愿者队伍中，鼓励健康老人、低龄老人为高龄老人服务，努力形成以专业人员为骨干、服务从业人员为主体、志愿者队伍为补充的社会养老服务队伍。要制定和完善居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准，建立相应的认证体系和养老服务准入、退出、监管制度，推动养老服务标准化、收费项目规范化、人才队伍专业化，促进社会养老服务体系建设良性发展。

参考文献：

[1]国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）.

[2]商洛市人民政府办公室转发市老龄办等部门关于加快发展养老服务业的实施意见通知,2010.

[3]董红亚.中国社会养老服务体系建设研究[M].2011.

[4]劳动保障世界(理论版)2011,07.

[5]关于商洛老龄化进程和发展战略的研究与探索[J].陕西省老年学通讯，（2010）.