【摘 要】本文以宝鸡市为研究样本，通过分析宝鸡城乡之间在基本公共服务领域的差距，探寻城乡基本公共服务非均等化的原因，为进一步推进城乡基本公共服务均等化提出了可行性的对策建议，以期在研究领域为我国全面实现城乡基本公共服务均等化尽绵薄之力。

【关键词】城乡 基本公共服务 均等化

基金项目：该论文为宝鸡市哲学社会科学规划项目“宝鸡社会基本公共服务均等化研究”（BJSKGH-201313）的研究成果。

研究城乡基本公共服务均等化问题是实现社会公平正义和可持续发展的需要，也是新时期体现以人为本、城乡统筹发展和“包容性增长”的关键所在。宝鸡是我国国家创新型试点城市（全国仅38个）。近年来，宝鸡在实现基本公共服务均等化的道路上作了大量的有益的探索和实践，基本建立起一整套相对完善和相互衔接的社会保障制度框架。以宝鸡作为样本进行深入研究，将对其他地区实现城乡基本公共服务均等化有重要的实践借鉴意义。

宝鸡城乡基本公共服务非均等化的表现

通过重点调查宝鸡当前在基础教育、医疗卫生和社会保障三项基本公共服务领域的实际情况和相关数据，宝鸡基本公共服务在城乡之间的非均等现象仍然存在。

1.教育投入与教育软环境城乡差别巨大

分析宝鸡2012年统计年鉴的相关数据，从财政支出的数额上看山区县和市辖区，甚至平原县有较大差距。我们由各区县财政支出和教育支出情况得出各区县的教育支出在财政支出中所占的比重。对比宝鸡三区九县的教育支出比重，教育支出在财政支出中所占的比重，城镇人口占多数的平原区县明显高于农业人口占多数的山区区县。如：渭滨区在2012年的教育支出为43，826万元，占总财政支出的39.56%，金台区为43.35%。相比较，所占比重最低的县全部是农业人口占绝大多数的县。太白县在2012年的教育支出为12，104万元，只占当地财政支出的20.18%，凤县为20.37%，陇县为30.21%。教学资源和师资力量在农业人口占大多数的山区县仍然相对落后。对比近两年的高考二本上线率，市辖区二本升学率基本在70%以上而农业县都在50%以下。升学率和师资方面城乡之间的差距较大。

2.基本医疗卫生方面的软硬件条件城乡差别巨大

通过分析2012年宝鸡在医疗卫生领域的数据（数据通过对2012年宝鸡统计年鉴相关资料整理分析得出），明显看到，宝鸡各个县区在医疗机构的数量、床位数和卫生技术人员在绝对数量上都有所增加。但是通过计算整个区县的医疗机构的平均床位数和卫生技术人员的平均数量，我们发现，医疗机构的数量虽然增加了，但是平均床位数和平均卫生技术人员数却很低。并且，最低的几个县区基本集中在山区县。最低的凤县，平均每个医疗机构才2张床位，卫生技术人员也才2人。相比较，集中了优势医疗资源的城镇区县，城乡之间差别很大。（见表1）

表1：宝鸡地区各区县2012年度医疗卫生领域相关数据对比表

3.城乡居民之间社会保障项目和保障水平仍有差别

农村的社会保障体系与城镇社会保障体系相比较，呈现出社会保障项目少和保障水平低等特点。城市人口享有职工养老保险、城乡居民养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金保险、最低生活保障救助制度等比较完善的保障体系。而且城市社会保障覆盖面大，覆盖人口数量多，机关单位、事业单位、工矿企业、私企、外企、合资企业、城市无业贫困人口等，基本都享有各种社会保障。而农村地区目前的社会保障体系虽然在不断地健全和完善，但是相比较城镇居民，农村居民在工伤、生育、伤残、住房等保障领域仍是空白，从总体上所享有的社会保障项目还是较少。从2012年宝鸡的最低保障标准，结合领取的人数，农村19.5万享受低保的人员全年领取的低保金总额为35，050元；而保守计算的8.09万享受低保的城镇居民全年领取的低保金总额为32，231元。农村居民的社会保障水平明显偏低。

基本公共服务呈现城乡非均等化的原因分析

1.城乡二元结构

我国为消除城乡差距作了大量的努力，如：加大农村教育投入、医疗机构和基础设施基础建设、推行新型农村养老保险制度等等。但是，重点表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村等城乡二元现象，短时间内很难消弭。

2.政府间的事权和财权不匹配

我国目前没有通过立法对地方各级政府的事权加以明确划分，导致上下级政府之间呈现“上下对口、职责同构”的特征。我国现行的“保存量，调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改善过程，上级政府凭借行政上的博弈优势，突出集中财力，导致基层财政普遍困难。地方政府在与下级政府划分财权时，通常凭借其主导地位，采取有利于自身的分配方案，结果是税源丰富、税额稳定且征收方便的收入被上级政府层层分成；留给基层政府的，大都是一些税源分散、收入少、征收成本高的收入。财力和事权配置的逆向运动，使基层政府承担了相应责任却不拥有相应财力。在落后的农村地区，仅靠基层政府的自有财力维持机构运转已经十分吃力，更不用说发展基础教育、公共卫生、社会保障等社会公共事业了。

3.农村基本公共服务建设还未从外延式扩张转向内涵式发展

近几年，为了统筹城乡发展，各地政府不断加大财政在教育、医疗卫生和社会养老保险等社会保障方面的投入。属于典型的外延扩张式发展。外延式发展强调的是数量增长、规模扩大、空间拓展，属于粗放型发展思路。这种发展模式在具体实践中往往容易出现很多问题。

4.农村基本公共服务的供给主体单一

长期以来我国将私营及社会团体组织在城乡基本公共服务的供给排斥在体制之外，导致城乡基本公共服务投资主体单一。农村基本公共服务供给主要是由政府承担，政府以外的私人组织、社会团体由于各方面的限制，难以大规模进入农村公共服务供给领域。公共服务本身也由于难以取得经济收益，使得非政府组织也不愿意涉足其中。

城乡基本公共服务非均等化的消弭路径

1.打破城乡二元结构，推动公共服务协调发展

要彻底破除城乡分割的二元体制，从根本上理顺城乡社会关系，从整体的宏观政策取向上来看，关键是要从制度安排上改变城乡二元结构。一方面，要继续推进户籍制度改革，各级政府应该在权限范围内，逐步淡化户籍制度概念，逐步剥离户籍制度上所附带的各种利益，使城乡居民在劳动就业、社会保障等方面摆脱户籍的限制，实行统一的公民身份；另一方面，要不断加强土地改革。

2.明确责任，科学划分各级政府间的财权与事权

应该根据支出、受益范围等原则明确财权与事权。中央政府主要负责全国范围内公共产品供给的公益性覆盖，以城乡、区域的基本公共服务均等化建设为重点，强化社会公共产品的再分配功能；市级政府主要负责辖区内部公共产品的供给，主要应该关注所辖区域的实际需求，强化公共产品的供给效率，而对于跨区域的具有外溢效应的公共服务，应该由中央、地方财政共同负担；对于少数民族与贫困地区，中央财政可以通过转移支付，给予适当帮助。在具体的项目上，如义务教育、公共卫生、社会保障、生态环境保护等基本公共服务上，由于其公共服务的特殊性质与特点，各级政府承担的事权与财权也应该有所不同，例如义务教育方面，应该视具体支出项目、外溢效应的不同，由中央政府承担较大比重；社会保险项目中涉及历史欠账的部分，应该由中央与省级财政承担较大比重部分；对于社会福利和社会救助基层政府可以承担更多责任。

3.加大对农村基本公共服务内涵建设的投入

首先，改革原有的基本公共服务考核评价指标体系，加大能力类和效果类指标的考核比重。（投入类指标是在某项基本公共服务领域的投入水平；能力类指标是提供某项服务所具有的相关软硬件能力；效果类指标是在某一服务领域的服务所产生的实际效果。①）当前基本使用投入类指标。其次，加大农村基本公共服务在人力资源方面的投入。最后，提高农村教师和医护人员的待遇，稳定农村教师、医护人员队伍。

4.构建多元供给机制，促进公共服务均等化

在供给主体上，坚持以政府为主体的供给模式，还要积极发挥社会、市场的综合力量，形成对公共物品供给的多元化机制。在资金投入上，政府公共财政应占主体，但可实行多元化的推广机制。按照公共性、市场化和引导性原则，明确政府支出范围和重点，凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决的，政府财政就应该到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政就不应介入；介于二者之间的，财政发挥宏观调控的杠杆作用，积极推进公共服务供给的多元化，提高公共服务的质量和供给效率。②此外，在有关公共服务体系投资、建设、运营、维护和管理中，对于经营性的行为采取公开招标、委托经营等市场化运作方式及政府特许经营制度等。

注释：

①李剑.基本公共服务评价指标体系研究[J].商业研究，2011，5.

②王谦,吴楠楠.改变城乡二元制度是实现城乡公共服务均等化的关键[J].经济论坛,2011,7.

参考文献:

[1]国家发展改革委宏观经济研究课题组.促进我国的基本公共服务均等化[J].宏观经济管理,2008,5.

[2]安体富,任强.公共服务均等化:理论、问题与对策[J].财贸经济,2007,8.

[3]丁元竹.促进我国基本公共服务均等化的对策[J].宏观经济管理,2008,3.

[4]胡祖才.推进基本公共服务均等化的内涵和路径[N].人民日报,2010-10-11.

[5]国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化[J].宏观经济研究,2008,4.

[6]郭士国.基本公共服务非均等化:成因、影响及对策分析[D].博士学位论文:吉林大学,2012，6.

[7]2009——2012年《宝鸡统计年鉴》.