[摘 要]文章通过深入剖析陕西省土地流转过程中产生纠纷的主要原因，提出完善相关政策法规的对策建议，在法律规制层面上，以《土地承包经营法》为基础完善土地权利保护法律体系，通过构建多元化的解决途径探索西部地区土地流转机制的路径创新。

[关键词]土地承包经营权 土地流转 农地所有权

基金项目：陕西省教育厅人文社会科学专项科研计划项目（12JK0002）《基于社会管理创新背景下陕西省土地流转纠纷解决机制研究》的阶段性成果。

改革开放30年后，制度建设和制度创新成为农村经济改革的首要目标。然而，我国西部地区农村发展正面临着人口增长和耕地减少带来的人均农地资源占有量下降，以及农地资源非农化倾向,使农业生产要素流失等问题①。文章从我国西部农地土地承包经营权流转法律制度的分析入手，剖析农地承包经营权流转法律制度的现实基础，厘清影响农地流转法律制度的相关因素，并在此基础上，以加快城乡统筹发展为目标探讨西部地区农村土地流转法律制度的路径创新。

我国农村土地承包经营权流转纠纷的现状与成因探究

1.农地承包经营权流转纠纷的现状

通过实际调研，目前陕西省农村土地承包经营权流转多为自发性流转，农地承包经营权流转总体不规范。主要表现为三个方面：一是土地流转程序不规范。在实际操作过程中，有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议，合同主体不符合国家有关规定；有的地区违反《土地管理法》第15条规定，随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营；有的地区先将农户的成本土地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续；有的在没有获得农民授权的情况下，代表承包户签订土地流转合同，人为造成土地流转的纠纷。二是土地流转的手续不规范。农民进行的土地流转大多数都没有签订书面合同，只是口头协议，随意性较大。有的即使签订了流转合同，但条款不齐全，也未进行鉴证和公证。由于流转手续不完备，导致流转双方的权益得不到有效的保障，影响了土地流转工作的顺利进行。三是土地流转运作不规范。基层政府和村集体经济组织对农村土地流转的引导和服务不够完善，多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行，流转双方没有按照规定履行必要的手续。

2.农地承包经营权流转纠纷的成因

在农村土地纠纷的成因方面，造成土地流转纠纷的主要因素主要体现在：地权的稳定性、土地转让权和土地使用权对农业绩效的整体影响②：第一，不尊重农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；第二，把土地流转作为增加乡村收入的手段，或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；第三，在推进土地承包经营权流转时，只顾当期利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患；第四，在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展保障；第五，在农户出租土地使用权后，取消了农户对土地的承包权，混淆了土地的承包权与经营权、使用权的关系。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权。

陕西省农村土地承包经营权流转纠纷的个案调查与分析

1.陕西省农村土地承包经营权流转的现状

根据《陕西省农村土地流转调查数据汇编（1990年—2008年）》的研究数据，我省的农地承包经营权流转方式主要以转包为主，截至2008年底，陕西省以转包方式流转的耕地面积为70万亩，占耕地流转总面积的56%，比例高于以出租(占耕地流转总面积的21.5%)、转让(占耕地流转总面积的3.5%)、入股(占耕地流转总面积的0.8%)、互换(占耕地流转总面积的13%)等方式流转的土地（见表1）。

表1 陕西省农户户均耕地经营规模及耕地转包情况

资料来源：《陕西省农村土地流转调查数据汇编（1990年—2008年）》

2.农村土地承包经营权流转纠纷的个案调查

通过在西安市中级人民法院的调研，目前涉及农村土地纠纷的案件呈现如下三大特点:一是诉讼较多，体现为受理案件不断增多、积案数量与日俱增、涉案范围日趋膨胀；二是司法取证困难，表现为所得证据难以切入实际、司法部门与原被告对纠纷证据理解存在分歧，致使司法成本经常超过权益主体的实质利益；三是审结案件往往余波无法平息，体现为同一案件前案已结、后案又起，案中有案，案案交错。例如：西安市长安区某村民小组土地承包合同纠纷一案中，被告以原告家中女儿出嫁为由，在调整土地时将原告家中属于女儿人头的土地转包给第三人。原告认为被告的行为侵犯了其土地承包经营权，遂提起诉讼。双方争议的焦点在于当地的乡规民约，即对于出嫁女儿土地的承包经营权属问题。根据笔者的统计，由于各个乡镇的规定不统一，类似案件占土地流转纠纷的大多数。其次，在土地承包期内某些村干部随意改变土地性质，将耕地变为非农建设用地，转租给第三人后出现合同纠纷的案件也多有发生，以及因土地征用导致村民耕地减少，村干部又没有将耕地补交至村民手中导致的纠纷也屡见不鲜。

3.农村土地承包经营权流转纠纷的原因分析

农村土地纠纷损害了和谐社会的建构，近年来不断上升的冲突和矛盾值得充分关注。农村内部不同利益群体无法回避的矛盾和冲突，诱发多重农村土地纠纷。其直接原因为经济社会的发展引起的土地效益的大幅提升。土地资源因其极度的稀缺与不可再生，与人口增长、工业化与城镇化对土地需求的增加之间的冲突越来越凸现。目前，我国农地法律制度在规范农村土地流转方面所存在的主要问题有：农地所有权的不确定性以及法律规定与实际权属的不一致性；农地使用权的不确定性与物权保护的不完全性和农地流转操作程序的不合理性和不规范性。另外，政府和集体组织的干预对农村土地承包经营权流转纠纷的影响也不容忽视。从目前土地流转的各环节来看，政府行政操作的痕迹不仅清晰可见，而且在有些地区构成整个变革的“主线”，出现了严重的缺位和越位。主要体现在：其一，政府定位不当，直接充当土地流转的主体。在农地流转中，部分乡镇或村组织违背中央精神，出现利用土地所有权强制或干预农民进行土地流转，甚至从中获取超额利润的“越位”行为。其二，政府缺位管理。由于农村土地流转市场发育不健全，农村土地承包经营权流转市场管理缺乏具体实施细则。土地流转中，政府部门对合同的严肃性重视有余，而对流转方式、流转程序、流转方向关注不够，存在“缺位”现象。个别受让方违背国家关于土地流转的相关政策，对土地进行掠夺式经营。其三，行政程序违规。即使有些土地流转完全出于农户自发，但依旧离不开行政审批认可这一程序。各地在操作中普遍没有规范的程序和办法可依，在为以后的土地纠纷埋下隐患的同时，也给村干部的寻租行为提供了空间。

构建农地承包经营权流转纠纷解决机制的路径选择

1.制订《农村土地承包经营权流转条例》，完善相关配套制度

在党的十七届三中全会上《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》上明确指出：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”因此，完善我国土地承包经营权流转法律制度，必将为土地承包经营权流转奠定法制环境。只有通过专门立法的形式，完善土地承包经营权流转法律制度，建立健全土地承包经营权流转法律机制，才能为土地承包经营权规范有序依法流转提供法制保障③。《农村土地承包经营权流转条例》应当以《宪法》、《立法法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《合同法》、《公司法》、《农业专业合作社法》、《行政许可法》等为立法依据；以党的农村土地承包政策为立法政策依据，同时吸收《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、农村土地承包和土地承包经营权流转地方性法规、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营权管理办法》涉及土地承包经营权流转法律制度内容的成功经验为立法实践依据。

2.构建多元化的土地流转纠纷解决机制

2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》构建了调解、仲裁和诉讼的农村土地承包纠纷解决机制的框架，明确了农村土地承包纠纷的诉讼与非诉讼解决方式及其基本定位。2005年3月29日最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，对土地承包纠纷的仲裁与诉讼的关系进行了进一步的明确。2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为维护农民土地承包权益提供了强有力的法律保障。因此，完善现行的农地承包纠纷规制体系，形成以《农村土地承包法》为核心，各项辅助性与实践性法律制度协调运行的土地承包经营权流转纠纷法律体系，对促进纠纷解决机制的建立有着重要的作用。

3.农村土地流转纠纷化解的公共政策选择

化解农村土地流转纠纷，构建和谐社会，平衡协调各种利益关系，需要完善民主法治建设中的公共政策。农村土地纠纷的化解是一个由来已久的事实，应当立足于土地资源的系统性，从利益协调的角度与公共政策的视角去寻求农村土地纠纷的化解。首先，要加强农村土地纠纷化解中的利益协调与表达。由于对土地权属的界定与利益主体的土地利益模糊化，从而导致多重农村土地纠纷，而化解这些纠纷需要调节约束各方利益，构建和完善农村土地纠纷过程中利益诉求预警机制，进而来影响人们的土地利用方式，促使人类社会与土地系统之间的关系日趋和谐化。

注 释：

①丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].北京：中国人民大学出版社,2011.

②陈锡文关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题[J].经济社会体制比较,2001，5.

③曲福田.中国农村土地制度的理论探索[M].南京:江苏人民出版社，1991.

参考文献:

[1]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].北京：中国人民大学出版社,2011.

[2]陈锡文.关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题[J].经济社会体制比较,2001,5.

[3]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海:上海三联书店，上海人民出版社,1995.

[4]曲福田.中国农村土地制度的理论探索[M].南京:江苏人民出版社，1991.